Desde la Organización de Naciones Unidas se impulsó la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951(también conocido como Convención de Ginebra de 1951), que se convirtió en el instrumento normativo base del derecho de las personas refugiadas y de las posibilidades de protección internacional que podían tener estas personas. Es a partir de esta convención que se define a una persona refugiada como aquellaque tuvo que huir de su país de residencia habitual porque era perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, grupo social u opiniones políticas. Para obtener refugio debía fundamentarse que la persona era objeto de persecución.
Sin embargo, los flujos de cientos de personas debido a golpes militares, dictaduras cívico-militares y conflictos armados en nuestro continente rebaso a los sistemas de asilo, ya que no había condiciones para proteger a los más de 2 millones de desplazados internos e internacionales en la década de 1980. En ese contexto, en el coloquio de 1981 en México se abordó por primera vez esta situación humanitaria y legal. No había una definición clara de cómo ayudar a estas personas que también debían ser objeto de protección internacional, especialmente con el aumento de flujos migratorios forzosos desde Centroamérica hacia el Sur.
La Declaración de Cartagena fue un avance más allá de la Convención de Ginebra de 1951, ya que planteo el reconocimiento del refugio en función de la situación del país de origen del solicitante de protección internacional, es decir, que no fuese requerido que la persona fuese perseguida individualmente para ser considerada una persona refugiada. La Declaración de Cartagena cubre a las personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por violencia generalizada, agresión extranjera, conflictos internos, violaciones masivas de los derechos humanos u otras circunstancias que han perturbado gravemente el orden público. Esta declaración actualizó e hizo más permeable la protección humanitaria para refugiados y solicitantes de asilo en relación con el Estatuto de los refugiados, cubriendo vacíos normativos en el contexto sociopolítico y geográfico de su creación.
Quienes migran por la fuerza lo hacen para sobrevivir, para escapar de situaciones insostenibles que ya no pueden afrontar en sus lugares de origen. La migración forzada estahistóricamente vinculada a nuevos formatos de mercados laborales o el surgimiento de conflictos bélicos. Desde la II Guerra Mundial, la comunidad internacional ha buscado formas de proteger a grandes poblaciones de desplazados, definiendo lacategoría de refugio y determinando las condiciones de asentamiento, repatriación y protección humanitaria para estos grupos. Esto pasa por reconocer que los Estados no solo no pueden proteger a sus ciudadanos, sino que también pueden ser el promotor de la violencia ejercida contra la población.
Con la claridad de la necesidad de ampliar los instrumentos de protección a refugiados y solicitantes de asilo en América, posterior a México se realizó en Bolivia un nuevo seminario sobre políticas de asilo y situación de los refugiados. Esto también dio lugar a una recomendación para ampliar el alcance de la protección de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 a América Latina. Esta idea de protección ampliada por parte de los Estados latinoamericanos abarcaría a las personas que no se ajustaban a la definición de la Convención de Ginebra.
La declaración de Cartagena se ha entendido como un Tratado no vinculante, pero ha sido adoptado en los regímenes jurídicos de 15 Estados en las Américas. La Corte Interamericana de Derechos Humanos reconoce que los Estados signatarios están obligados a cumplir con esta Declaración si la han incorporado a sus ordenamientos jurídicos, convirtiendo su cumplimiento en una obligación internacional. La Corte Interamericana tambiénentiende que el artículo 22, inciso 8, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos garantiza la no devolución a los refugiados y solicitantes de asilo, el derecho a la no devolución debe garantizarse a todas las personas por igual.
Sin embargo, los Estados tienen la prerrogativa de reconocer a quién se le otorgará el estatus de refugiado y a quién no. Los Estados no consideran la ampliación de la elegibilidad de asilo propuesta en Cartagena porque siguen sus principios migratorios orientados a la seguridad nacional, dificultando la protección de las personas solicitantes de asilo. Por otra parte, Estados Unidos y Canadá no han adoptado la Declaración, lo que reduce la presión política y diplomática para que los Estados latinoamericanos la cumplan, presentándose, 40 años después de firmada, una baja implementación.
De hecho, solo Ecuador habría aplicado ampliamente la Declaración de Cartagena para reconocer como refugiados a más de 27 mil colombianos que tenían procesos atrasados de sus solicitudes en este país. También Ecuador reconoció como refugiados a haitianos afectados por la crisis generada por el terremoto del 2010. Ha sido Ecuador el Estado que ha sentado precedente en la aplicación de la Declaración de Cartagena para abrir espacios para la protección de las personas que se desplazan debido a la ocurrencia de desastres ambientales
Brasil entre 2019 y 2022 reconoció a 49 mil 630 personas como refugiados debido a violaciones graves y generalizadas de derechos humanos. Brasil ha adquirido el compromiso de reforzar la aplicación regional de la Declaración de Cartagena en el marco de los 40 años de su vigencia. México también ha sentado precedentes proporcionando a migrantes venezolanos visas humanitarias o de residencia temporal en los estados receptores; sin embargo, ni siquiera el 5% de alrededor de 112 mil haitianos que solicitaron refugio en México entre 2021 a 2023 ha sido reconocido como refugiado.
El gobierno de Chile facilita este 2024 una iniciativa para llegar a una estrategia regional para la protección de personas desplazadas forzosamente. Hasta la fecha se han realizado reuniones en México, Brasil y Colombia, así como negociaciones en Ginebra para que se emita una nueva declaración política y un plan de acción para el decenio 2024-2034. Uno de los aspectos que resaltan es la ampliación de las formas de admisión legal a terceros países, teniendo las naciones responsabilidades compartidas en el reasentamiento de refugiados, la ampliación de las visas humanitarias y la movilidad laboral, además de proteger la unión familiar.
Cuarenta años después, la Declaración de Cartagena no representa obligaciones legales, reduciendo por ello su aplicabilidad. Esta declaración surgió de la acción conjunta de Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y Venezuela en la década de 1980. Las realidades son muy distintas en estos países actualmente. Tan solo en El Salvador, por ejemplo, en el 2019 un 26% de salvadoreños encuestados por el Barómetro de las Américas afirmó que tenía intenciones de migrar; en esta misma encuesta correspondiente al 2023 ahora el 31% de salvadoreños afirma que dice que tiene intenciones de migrar. El aumento de este porcentaje es aún mayor en los casos de Guatemala y Honduras. También países como Venezuela y Colombia tienen escenarios muy diferentes. Ahora es Colombia quien tiene el mayor porcentaje de migrantes venezolanos en su territorio, la mayoría muy probablemente sujetos a protección internacional.
Las dificultades planteadas, sin embargo, no implica que un instrumento como la Declaración de Cartagena no sea necesario actualmente, razón por la que los esfuerzos para que los Estados la asuman como base principal de sus políticas y acciones en materia de protección internacional deben mantenerse. Los contextos actuales son adversos, principalmente porque, hay que reconocerlo, los Estados han bajado el nivel de estándares de cumplimiento de obligaciones internacionales sobre refugio y asilo, dejando con ello en grave vulnerabilidad a miles de personas que buscan protección.
